2016年是名副其實的特色小鎮年，“忽如一夜春風來，千樹萬樹梨花開”，2017年遍地開花的特色小鎮建設備受爭議，經過各地的不斷實踐、專家的系列解讀，對特色小鎮認識日趨理性。

　　特色小鎮的出現，是中國產業和城鎮發展的必然規律，是產業發展積累到一定程度與城鎮發展達到一定水準后的客觀現象。世界產業和城鎮發展歷程中出現的各類小鎮也證明了這一點。

　　當前依然還存在著對特色小鎮似是而非的認識，如特色小鎮與特色小城鎮、特色小鎮與建制鎮、特色小城鎮與建制鎮等是什么樣的關系？這些看似簡單的問題，著實弄糊涂了不少基層干部群眾，以至于對特色小鎮的關心演變為兩件事，一是圈多大面積，二是取一個叫得響的名稱，陷入了“圈鎮造特”運動。

　　有人形象地講，省里在喊，市里在催，鄉鎮在急，*不管，百姓干不？專家在捧，設計在樂，施工在搶，*不知，運營在哪？

　　正確認識特色小鎮的“五大關系”

　　特色小鎮建設關系錯綜復雜，首先要正確認識五大關系。

　　一是特色小鎮和房地產的關系。特色小鎮建設會帶動周邊土地等資源的價值有一定程度上升，催生房地產開發，這是共識。但通過房地產去聯動特色小鎮建設，是本末倒置。

　　二是特色小鎮和PPP的關系。特色小鎮是否選擇PPP模式，兩個因素是必須要考量的。一個是特色小鎮的管理者對于PPP的理解與認識程度。PPP的意義在于“風險共擔、利益共享”，如果管理者本身對PPP一知半解就動手找企業合作，是非常危險的。另一個*關鍵的因素是特色小鎮的可持續發展。PPP不是“*鑰匙”，是一個發展建設過程中可供選擇的工具。控制風險的核心是特色小鎮發展的理性選擇和可持續發展，這樣才不會出現失衡狀態。

　　三是特色小鎮和產業的關系。產業是特色小鎮的必要條件，但不是充分條件，這是一個簡單的邏輯問題，特色小鎮的三要素，缺一不可。特色小鎮的產業一定是來自自身資源稟賦而合理生長的結果。

　　四是特色小鎮和發展規劃的關系。特色小鎮需要一份發展規劃作為頂層設計，規劃不是前沿產業分析，必須能在產業園區里落地。

　　五是大中小城市與小城鎮的關系。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，“優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”這里提到的大中小城市和小城鎮是指城鎮的大小，城鎮大小應包括城鎮人口規模與城鎮地域規模兩個衡量指標，但通常人口規模是衡量城鎮規模的決定性指標。

　　《中華人民共和國城鄉規劃法》中沒有說明城市規模的條款。這也就是說，目前我國尚未從立法的層面對大中小城市和小城鎮規模進行定義。2010年發布的《中小城市綠皮書》，對大中小城市提出的劃分標準為，市區常住人口50萬以下的為小城市。小城鎮的人口規模說法不一，大致在20萬人口以下，從現實看，鎮級人口從幾千到幾十萬不等。

　　就一個區域而言，“鎮”大致有三類：一類是城關鎮，是指市縣區級政府所在地，不少已析出街道了；一類是建制鎮，是指行政體制上的鎮；一類是撤制鎮，是指在鄉鎮合并過程中被兼并后的集鎮，小城鎮建設主要包含了這三類鎮的建設。

　　人口規模和鎮域定位不同，決定了小城鎮與小城市發展方向質的不同。小城市要求城鎮功能、市政設施配套相對齊全，力求完善，小城鎮不求“小而全”，而是結合自身資源稟賦和條件，追求個性化。

　　特色小鎮是“小鎮+”還是“+小鎮”

　　2016年國家發改委印發的《加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，明確了特色小（城）鎮分為特色小鎮和特色小城鎮兩類，特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺；特色小城鎮是指以傳統行政區劃為單元，特色產業鮮明、具有一定人口和經濟規模的建制鎮。

　　特色小鎮的區域范圍較城鎮體系背景下的小鎮明顯縮小，必須要一個主導產業，需要在2-3年內有一定數量的投資額度，吸納一定數量的產業人口導入，是以“小鎮+單個主導產業”的“小鎮+”模式，是建制鎮下單個“點”上的發展模式，以點來帶動建制鎮的發展。特色小城鎮可以在建制范圍內由若干個塊狀經濟區域組成。比如，上海市金山區楓涇鎮是擁有91.66平方公里的建制鎮，我們正在努力打造若干個基于產業為核心的非建制鎮的塊狀功能區，是以若干個“小鎮+特色功能區”所組成的“+小鎮”模式，特色小鎮與特色小城鎮既有交集又有區別。

　　特色小城鎮首先是小鎮的基本建設，如醫療、教育、文化等公共服務，以及交通、道路等基礎設施，然后才是特色建設，圍繞小鎮做文章；

　　特色小鎮首先是特色建設，如獨特的人文、自然等資源，名企名品等，然后才是小鎮建設，圍繞特色做文章。

　　現實中，往往把特色小鎮的“小鎮+”模式與特色小城鎮的“+小鎮”模式統稱為“特色小鎮”，混淆了概念，也模糊了路徑。

　　生產、生活、生態是特色小鎮的三個維度空間，不可缺一，這也是把特色小鎮區別于產業園區、建制鎮、鄉村建設、房地產的根本所在。特色小鎮是產業空間、生活空間、生態空間融為一體的新型社區空間。

　　特色小城鎮建設的若干認識

　　認識之一：特色小城鎮的建設一定要結合自身資源稟賦和條件特色發展。

　　打造特色小鎮，一定要綜合現有資源和條件，作出理性選擇，要“量身定制”，切忌“求大求洋”，更忌“東施效顰”，杜絕相互“山寨”。

　　認識之二：特色小城鎮建設要承接大城市的功能轉移和功能分工。

　　要把中心城區、新城和小城鎮當作一個整體、一個系統來綜合考慮，按照都市圈的功能分工來統籌布局，讓他們不再各自獨立，而是分工明確、錯位發展。

　　有了功能，才有產業集聚；有了產業集聚，才有人氣；有了人氣，才有城鎮。以日本東京大都市圈為例，各城市之間的分工十分明確。筑波提供人力資源，千葉為原料輸入港，橫濱專攻對外貿易，東京主營內貿，川崎為企業輸送原材料和制成品。這個都市圈內的功能分工均由政府引導推動，其*初目的在于平衡區域間發展，同時緩解東京城市功能過度集中的問題。

　　就上海而言，若按每個鎮容納10萬人口計算，全市100多個鄉鎮，就可以消化1000多萬人口，中心城區、新城的城市承載壓力將會大幅度減輕。將特色小鎮打造成市中心功能疏解的重要承載地，有利于疏解市中心過于集中的衛生、教育、文化、商業等功能，實現中心城區城市功能的下移。

　　認識之三：特色小城鎮建設一定要有以交通為核心的重大基礎設施配套建設。

　　從國外大都市圈形成的歷程看，小城鎮發展基本上都是沿著城市軌道交通延伸發展的，建設城際鐵路，可以進一步完善上海西南交通格局，有利于中心城區城市功能更加便捷地向遠郊輻射，有利于優化城市資源布局，減輕城市壓力，達到合理分工、功能互補、協同發展，從而促進大都市整體經濟社會的共同繁榮和持續協調發展，推動新型城鎮化持續健康發展。

　　認識之四：特色小城鎮的建設一定要聯動周邊大中小城市與小城鎮發展。

　　我們強調“特色小鎮”不能小而全，要特色發展，但對于一個區域來說發展相對“齊而全”，這就需要各相鄰之間要互補要聯動要錯位。破解現行體制下的明“友好”暗“斗爭”，在跨行政區內保障各市場要素自由流動，基礎性、功能性設施建設統一布局。

　　認識之五：特色小城鎮建設要鼓勵和探索社會資本和政府合作區域性PPP開發的模式。

　　特色小鎮建設需要建立有效的資金保障機制，應該重點探索實施基礎設施及公共服務領域的PPP模式，鼓勵社會資本以特許經營等多種形式參與項目建設和運營。

　　在PPP合作模式上，采取點面結合、以面帶點的推進模式，在單個基礎設施項目優先引入PPP模式的同時，根據小城鎮建設發展的自身特點，在相應功能區塊及產城融合整體開發建設上引入區域性PPP開發模式。

　　認識之六：特色小城鎮建設過程中要因地制宜實施“一鎮一策”。

　　在推進特色小鎮建設過程中，要因地制宜地實施“一鎮一策”。在實施“一鎮一策”過程中，要實現*施策，應采取自下而上的申報制。

　　中國有2萬多個鎮、1.5萬多個鄉，各個小鎮在地理條件、資源條件、經濟環境等方面都不盡相同。以上海的100多個鎮為例，每一個鎮的資源稟賦都不同，各自發展情況也千差萬別。自身所處的資源環境條件、所需的資金扶持力度、所求的政策支持保障肯定也是不同的，遠郊的鎮比近郊的鎮更迫切需要建立與中心城之間便捷快速的交通條件，經濟薄弱的鎮比經濟發達鎮更迫切需要資金支持。

　　認識之七：特色小城鎮建設要配套推進行政體制改革。

　　當前小城鎮建設多呈現出“小馬拉大車”，依靠“小政府”來治理“大城鎮”的情況，小城鎮的行政體制權限與現實所需不相匹配，需要賦予小城鎮與行政職能相對應的建設、發展、治理權限，通過“強鎮擴權”，形成與小鎮發展相適應、權責一致、運轉協調、便民高效的行政管理運行機制。

　　行政體制改革的核心問題就是，能否“接得牢”，即如何承接的問題；能否“捏得牢”，即如何整合的問題。就“承接”而言存在“供與需”、“人與責”不匹配的困境，就“整合”而言存在“縱向擴權”定位不清晰、“橫向接權”權限不穩定的困境，建議賦予小城鎮與新型城鎮化相對應的建設、發展、治理權限，作為“強鎮擴權”的載體，形成與小城鎮發展相適應、權責一致、運轉協調、便民高效的行政管理體制和運行機制。

　　認識之八：特色小城鎮建設要健全基層社會治理體制。

　　城鎮運行三分靠建設，七分靠管理。小鎮管理水平的高低，直接決定城市環境優劣，也決定小鎮文明程度的高低。更主要的是小城鎮管理一定要發揮市民的主體意識和主體作用，在加強和創新社會管理時，要動員組織群眾參與社會建設和管理，凡是群眾自己能做好的事情，能管好的事情，一定要交給群眾自己去做，自己去管，凡是涉及農民切身利益的具體事務，比如，修路修橋、扶貧救濟、征地拆遷，在行政決策時，不但要重視群眾的知曉度和參與度，更要重視群眾的達成度。在實踐中，涉及群眾利益的行政決策的本意是好的，但有一些卻得不到更好的執行和落實，往往忽視了群眾自我管理、自我教育等自身力量的推動。因此，應讓群眾從管理對象成為管理主體。

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