進入新時代，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，土地資源管理也從新增擴張向盤活存量轉變，從粗放利用向集約高效轉變，從單一保護向復合利用轉變。

　　全域土地綜合整治是*基本農田劃定和保護工作的進一步深化和拓展，既貫徹落實了“把飯碗牢牢端在自己手中”的戰略思想，又踐行了中央關于生態文明和鄉村振興的戰略，形成更為完善的國土空間保護體系。

　　浙江省杭州市在全國率先提出并實施全域土地綜合整治與生態修復試點。實現了從單一的永農數量保護，向數量、質量、生態“三位一體”共同保護的觀念轉變；從單一的保障糧食安全，向保護耕地、集約用地、優化空間、生態修復的目標轉變。經過兩年的創新與實踐，試點成效顯著，先期開展了全域整治、整鎮整治和整村整治三類試點。

　　以西湖區雙浦鎮為典型，整治后實現了耕地集中連片、村莊設施的完善及空間格局的優化，現代農業紛紛落地。據杭州市國土資源局相關負責人介紹，西湖區雙浦鎮、建德市大洋鎮等地堅持規劃引領，推行山水林田湖路村全要素、全區域綜合整治與生態修復，大力優化農村生產、生活、生態空間格局，實現了“農業更發展、農村更美麗、農民更幸福”的目標。

　　5年來，全市通過土地整治盤活農村存量建設用地1.71萬畝、墾造耕地8.64萬畝、建設高標準農田118.4萬畝，有力支撐了各類城鄉建設用地需求，為杭州鄉村振興奠定了基礎。今年，杭州市將實施40個以上全域土地綜合整治項目，預計可復墾建設用地5000余畝，墾造耕地14000余畝。預計到2020年，將實施100個以上項目。

　　為深化“八八戰略”，持續釋放全域土地綜合整治在破解用地制約、提升農村發展動能等方面的綜合效益，杭州正突出重點、補齊短板， 通過厘清“五本賬”、把好“五個關”、統籌“五個+”，全力打造全域土地綜合整治“升級版”。

　　研究厘清“五本賬”

　　建德欽堂鄉葛塘村積極探索以村為單位開展“全景式規劃、全方位打造、全民化參與”的土地綜合整治模式，通過建設用地復墾和墾造水田，前后僅用3年時間，新增耕地61.8畝，收獲*桶金725萬元，并以此撬動村莊環境提升、特色產業發展，助推鄉村振興，充分展現了基層改革創新的活力，大大增強了村民的獲得感。村民自豪感增強了，返鄉造房子的明顯多起來。據了解，該村近兩年新造房子65幢，有35位姑娘嫁進葛塘村。村里有個小年輕，叫楊鑫，在蕭山送快遞，他說：“以前跟別人講起家鄉，一個很偏遠的農村，抬不起頭。去年過年回來發照片到朋友圈，他們都驚呆了，原來你們村這么漂亮。”現在他很有優越感，經常回來，還在考慮回村發展民宿。

　　凡事預則立。全域土地整治要做好，心中首先要有幾本賬。

　　有一本土地平衡賬。全域土地綜合整治的基本要求是“耕地數量不減少、建設用地不增加，空間騰挪、優化格局”，通過整治，哪些耕地要墾造、提升，哪些建設用地要復墾、騰挪，哪些空間格局要優化、落地，都要反復測算、心中有數、對應到點。

　　有一本資金收益賬。要善于從全域角度去考慮資金平衡問題，如果拘于一隅，要么整治項目質量不高，要么資金盤不過來。2017年以來，西湖雙浦和三墩全域整治共投入50余億元，按補充耕地指標的市場價格測算，預計收益20余億元。這筆賬怎么平衡，從單項收益來看，盈利點很難把握，但是整治后周邊土地增值90多億元，區域內的村級集體經濟年收入從440萬元直接上升至1500萬元。有些整治點的區位和基礎條件未必有雙浦和三墩這么好，因此前期一定要從全域的角度測算準資金的收支狀況，既要有當前的經濟投入賬，又要有長遠的綜合效益賬。

　　有一本制度改革賬。省委省政府作出了“八八戰略”再深化、改革開放再出發的決策部署，全域土地綜合整治和土地流轉就是一項再深化、再出發的系統改革。全域整治區域作為一個封閉的試點單元，可以在法律法規框架內，深化農業供給側結構性改革，探索農村土地制度改革創新，進一步維護農民土地權益、激活農村沉睡的土地資產、增強人民獲得感。農村土地流轉被稱為繼家庭聯產承包責任制之后的“二次飛躍”，背后涉及的承包經營權確權登記、征地制度、設施農用地審批、零星耕地和基本農田置換等諸多改革。各地都要把涉及到的改革事項清晰詳盡地羅列出來，明確重點和時限，有條不紊地加以推進。

　　有一本社會治理賬。全域土地綜合整治和農村土地流轉是對原有利益格局的調整，社會治理和服務如何跟進，爭議糾紛如何協調，社會矛盾如何化解等等，這些都要心中有數，要有預案。

　　有一本民生權益賬。要讓農民群眾成為*獲益者，是推進這兩項工作的根本落腳點。在實施過程中，涉及人民群眾的知情權、決策權、參與權、監督權以及土地經營效益共享權，每一項權益都要不折不扣落實好、保障好，決不能“富了老板、丟了老鄉、冷了農民的心”。如果以上五本賬，每一本賬都已了然于胸，說明認識到位了，準備充分了，可以擼起袖子放手干了。

　　科學把握“五個關”

　　在全域土地綜合整治和農村土地流轉的全過程，要科學把握好“五個關口”。

　　把好目標關。今年杭州各區、縣（市）上報了相當數量的土地綜合整治項目，但數量并不是越多越好。杭州市國土資源局會同各地，從地方實際出發，統籌考慮資源狀況、群眾期盼、問題短板、基層組織戰斗力以及整治的適宜性和開發潛力等多方面因素，科學確定了相應的整治模式和每年度的整治目標，確保整治項目申報一個、實施一個、成功一個。同樣，土地流轉的比例也不是越高越好。杭州市農辦經過前期細致的排查摸底，明確了土地流轉工作的基本方案，初步框定目標，因地制宜，各地結合自身實際再去分解測算一下，確保流轉目標更加科學合理。堅持因地制宜、尊重民意。從各地的資源稟賦和實際承受能力出發，量力而行，充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體地位和作用，尊重自然、尊重差異、尊重實際，合理確定整治目標、整治方式、整治工程，切實提高設計能力和工程質量，保持田園風貌，保護傳統村落，彰顯鄉村特色。同時，防止大拆大建、千村一面、“建別墅大院和私人會館”等傾向，真正讓農民共享全域土地綜合整治與生態修復成果。

　　把好選址關。綜合整治項目的選址，必須以問題為導向，全面摸清整治區域的資源稟賦情況，從農村普遍存在的耕地連片程度低、建設布局散亂、土地利用低效、公共設施缺乏、鄉村風貌退化等諸多痛點和難點中，找出整治區域中*突出的問題癥結，作為開展整治的主攻方向。同時，土地流轉也要把基礎設施不足和撂荒棄耕現象突出的區域、全域土地綜合整治的區塊、工商資本入駐意愿較強的領域作為主攻方向。

　　把好規劃關。每一個整治項目實施前，都必須按照“多規融合”的思路，針對發現的突出問題和主要短板，編制整治規劃和實施方案。要貫徹“不規劃不設計，不設計不施工”原則，強化景觀環境設計，彰顯地域特色。

　　把好質量關。土地綜合整治和土地流轉，不是簡單的改田造地、換人種地，一定要與美麗鄉村建設、現代農業發展、規模經營、全民創業緊密結合起來，使該區域舊貌換新顏、“顏值”變價值。

　　把好法規關。“突破常規并不等于突破法規”。中央對深化農村土地制度改革是有明確要求的。堅守農村土地集體所有性質不改變、耕地紅線不突破、建設用地不增加、農民權利不受損等四條底線，是杭州開展全域土地綜合整治和土地流轉必須遵循的重大原則。法規政策抓得越牢，農民的顧忌就越小，把土地交給政府整治和流轉就越放心。

　　統籌推進“五個+”

　　全域土地綜合整治要結合土地流轉，結合鄉村振興的其他工作，形成多方集聚的“土地整治+”生態圈，實現“1+N”綜合效應。

　　要做好“土地整治+優化空間”的文章。堅持“建設用地、總量鎖定，增減掛鉤、流量彈性”的做法，科學開發利用空間資源，通過騰挪出發展空間、墾造出高標農田、整治出美麗環境，實現在生態空間上的重塑、生產空間上的重構、生活空間上的重建。

　　要做好“土地整治+土地流轉”的文章。對土地整治后區域的規模經營要通盤謀劃，做到規劃一張圖、資金一本賬、土地一統用、政策一盤棋，不能為整治而整治，更不能整完后就“曬太陽”。尤其是整出的農田要高質量流轉，使之成為土地流轉的先行區、產業振興的示范區、農民長效增收機制的實驗區。

　　要做好“土地整治+村莊整治”的文章。結合無違建創建、美麗鄉村建設、小城鎮環境綜合整治等工作，大力推進拆違控違、消除“臟亂差”，完善公共配套設施，有序推進農村居民點集聚，提升人居環境。

　　要做好“土地整治+生態修復”的文章。從過去單一的墾造耕地、完成耕保任務，轉向打造“山水林田湖草”生命共同體，將清潔田園、礦山復綠、治水剿劣等生態修復工作納入全域整治范圍，加強農田生態建設和耕地修復，使整治的過程成為修復生態空間、還原自然屬性的過程，成為建設美麗鄉村、倡導綠色生活的過程。

　　要做好“土地整治+產業興旺”的文章。通過規模化整治流轉，將“農地流轉、農居集聚、耕地保護”三項措施有機結合，鼓勵農村“三產”融合發展，打造現代農業產業園區，促進農村產業興旺。

　　研究厘清“五本賬”、科學把握“五個關”、統籌推進“五個+”，歸納起來就是要堅持全局觀念、全域理念、全要素內涵，善于從大處著眼、小處著手、深處著力；就是要統籌整治力度、建設深度、推進速度、財力承受度以及農民接受度，做到既量力而行又盡力而為；就是要強化紅線意識、創新意識、質量意識，確保土地整治和流轉過程可控、結果可控。

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