土地，是農民生存的根本，是農業生產的基礎，也是鄉村振興的基石。

　　改革開放，起步農村。在農村實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國改革開放的一個標志性舉措，也是憲法確定的農村基本經營制度。

　　2002年8月，九屆全國人大會常委會第二十九次會議表決通過了《農村土地承包法》，這是我國*次用法律的形式對農村基本經營制度作出規定，對于保障億萬農民的根本權益，促進農業發展，保持農村穩定具有深遠意義。

　　15年過去，農業農村發展與日俱進。“隨著農村富余勞動力轉移到城鎮就業，各類合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體大量涌現，土地流轉面積不斷擴大，規模化、集約化經營水平不斷提升，呈現‘家庭承包、多元經營’格局。農業產業化、水利化、機械化及科技進步等，都對完善農村生產關系提出新的要求。”全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉解釋道。

　　“黨的十八大以來，中央出臺了一系列推動農村全面深化改革的方針政策，這些重大的方針政策、改革舉措，都需要提供法律支撐和保證。”全國人大常委會副委員長吉炳軒表示。

　　2017年10月31日，在經過多方調研和征求意見后，關于修改農村土地承包法的決定草案（以下簡稱“草案”）*提請十二屆全國人大常委會第三十次會議審議，修改農村土地承包法的大幕開啟。

　　2018年12月29日，草案經十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過。歷時近兩年，歷經“三審”，農村土地承包法修改的背后有哪些思想碰撞？又有哪些觀點爭議？記者帶您回顧三次審議背后的故事。

　　*審議——

　　讓農民吃上長效定心丸

　　黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。

　　草案一審稿吸納了這一經實踐檢驗行之有效的政策，給農民吃上了定心丸。2017年，農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積4.79億畝。“隨著農村改革的不斷深入，以戶為單位的小規模經營與現代農業發展的矛盾越來越突出。‘三權分置’入法，對于保護農民土地承包經營權，保護新型經營主體的土地經營權，以及促進農業農村現代化，都將會產生重大影響。”中國農業大學人文發展學院法學教授任大鵬說。

　　如何確保實行“三權分置”后不改變農地用途？草案一審稿規定，承包方連續兩年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以收取一定的費用，用于土地耕作，連續三年以上棄耕拋荒承包地的，發包方可以依法定程序收回承包地，重新發包；土地經營權流轉后第三方擅自改變承包地農業用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴重損害或者嚴重破壞承包地生態環境的，發包方或承包方有權要求終止土地經營權流轉合同，收回土地經營權。

　　方新委員認為，土地的經營權轉移以后，還是要堅持農田的定位，如果改變土地用途要特別慎重，即便是種果樹、種經濟作物等也會對土地造成不可逆的損傷，所以希望“三權”分置要堅持農田定位的底線不能破。

　　長期以來，進城務工和落戶農民的土地承包權益保護問題一直是社會關注的焦點。農民進城落戶能不能以退出土地承包經營權作為前置條件？草案一審稿明確不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件，是否保留土地承包經營權，由農民選擇而不代替農民選擇。承包方全家遷入城鎮落戶，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益。

　　進退都無后顧之憂。劉振偉委員在就草案一審稿向大會作說明時說，“鑒于城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，按照中央關于推進農業轉移人口市民化的要求，是否保留土地承包經營權，選擇權交與農民。”

　　“無論到哪打工，無論打工多長時間，對于農民來說，農村是家，土地是根。”方新委員表示，進城務工人員的土地應該保留，原承包關系不變。

　　*審議，草案承載著農村土地承包關系長久穩定不變的期待，醞釀著農民安心進城打工的制度保障，涵育著“三權分置”改革的新動能，等待進一步的論證和檢驗。

　　二次審議——

　　“三權分置”離入法更近一步

　　一年時間過去，2018年10月，農村土地承包法修正案草案二審稿提請十三屆全國人大常委會第六次會議審議。這一年，草案二審稿在草案一審稿的基礎上經歷了縝密的論證和修改。

　　草案二審稿明確了土地承包經營權和土地經營權可以分離。農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。草案二審稿同時完善了土地經營權的內涵并加以保護。草案對土地經營權流轉的方式、原則、價款、流程等作了明確的闡述并規定，國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。

　　沈躍躍副委員長認為，草案二審稿在一審稿的基礎上進行了比較好的修改完善，對土地的所有權、承包權、經營權三項權利作了進一步的細化，規定了土地經營權登記及融資擔保制度，明確了草地、林地的承包期屆滿后也相應延長等內容，貫徹了黨中央關于完善農村土地承包經營制度的決策部署，適應了農村土地經營權流轉和適度規模經營的發展方向，反映了基層干部群眾的意愿和需求。

　　草案二審稿第十條規定，承包期內因特殊情形矛盾突出可以個別調整承包地，必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則，同時授權省、自治區、直轄市制定地方性法規作出具體規定。

　　對于土地承包關系是否可以個別調整，與會人員各抒己見。陳錫文委員認為，只有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，才有可能推動“三權分置”落到實處，既保護集體土地所有權，又保護農民承包經營權，同時讓土地的經營權逐步流轉集中，發展規模經營和現代農業。“‘因特殊情形矛盾突出’，沒有明確哪些情形，把允許個別農民調地的標準模糊了，尺度放寬了。而現行土地承包法規定只有因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，才允許個別調整。”

　　“現行法律中有明確規定，新增人口調整土地的承包地有三個來源，一是集體經濟組織預留的機動地；二是新開墾的耕地；三是原承包戶依法自愿交回的耕地。”陳錫文委員補充道。

　　武維華副委員長贊同保留“授權省、自治區、直轄市制定地方性法規作出具體規定”的內容。他認為，結合各地實情、因地制宜地制訂地方法規，既能解決當地的問題，又有利于探索新的改革措施。不同的地區情況差異較大，如在調研中，一些地方給土地承包總結了兩條經驗，“三到五年一小調，八到十年一大調”，得到了農民群眾的擁護。

　　劉振偉委員認為，一審稿提出的“個別適當調整土地”，與“必須堅持土地承包關系穩定、不得打亂重分的原則”是連在一起的，不宜分開說。二輪土地承包到期后，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定；對少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩定、小調整的原則，由農民集體民主協商，并履行相關程序，可在個別農戶間作適當調整，但要依法依規從嚴掌握。

　　三次審議——

　　開啟農村土地法制新時代

　　草案二審后，全國人大法制工作委員會在中國人大網全文公布草案二次審議稿并征求社會公眾意見。全國人大憲法和法律委員會、農業與農村委員會、法制工作委員會聯合召開座談會，聽取了中央有關部門、專家學者的意見。在廣泛征求意見的基礎上，形成了草案三審稿。

　　2018年12月，草案三審稿提交十三屆全國人大常委會第七次會議審議。

　　草案三審稿明確了對進城落戶農戶合法權益的維護并加以補充，將有關規定修改為“承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”同時，草案三審稿對現行法律有關調整承包地的規定不作修改，維持現有規定不變。

　　重視保護農村婦女的土地承包權益是草案三審稿的另一亮點。草案新增了兩項規定，一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是土地承包經營權證和林權證應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。

　　全國人大憲法和法律委員會認為，草案三審稿結構合理，思路清晰，具有較強的針對性和可操作性，已基本成熟，應盡早出臺。

　　“草案經過兩次修改完善，已經基本成熟，同意本次常委會會議審議通過。”劉修文委員認為，草案三審稿緊緊圍繞處理好農民和土地的關系這條主線，堅持農村基本經營制度不動搖，適應了土地經營權流轉和適度規模經營的發展方向，符合現階段的農村實際。

　　“我完全贊成，建議盡快出臺。”羅保銘委員認為，全國人大常委會及時組織修法，對試點成功經驗和改革成果予以固化，為下一步深化改革提供了法律保證。

　　2018年12月29日，關于修改農村土地承包法的決定經十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過。

　　自此，我國農村土地制度演進史翻開新的一頁。全國人大農業與農村委員會辦公室主任何寶玉認為，“這次修改后的農村土地承包法對鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營制度，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，維護農村土地承包當事人的合法權益，進一步促進農業農村發展和農村社會穩定，都將發揮積極作用。”

　　新法落地，將會有哪些配套政策措施出臺？農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群表示，一方面，要繼續做好農村土地承包權確權登記的后續工作，確保給農民頒鐵證、確實權；另一方面，要出臺工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度的具體辦法，規范工商資本使用農地的行為。

　　“2019年，農業農村部擬抓好兩項工作。”孫邦群補充道，“一是會同全國人大等相關部門研究，就新法的重點條款出臺法律釋義，讓從事農村土地管理工作的黨政領導學通弄懂；二是通過多種媒介方式宣傳普法，爭取做到家喻戶曉，讓老百姓能夠按照新法的規定維護自己的合法權益。”

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