土地是財富之母、農業之本、農民之根。全面實施鄉村振興戰略，要以習近平總書記關于農村土地制度改革的重要論述為指引，提升農村耕地、林地、宅基地、集體建設用地等“四塊地”的綜合效益，增強農業農村現代化的內生動力。

改革與探索

　　近年來，湖南省長沙市把握全國農村土地制度改革試點契機，以“三權分置”為核心，審慎穩妥推進農村“四塊地”改革，開展了一系列有益探索和實踐。

　　推動傳統碎片化經營向適度規模經營轉變。以土地流轉促進規模經營是發展現代農業的必由之路。為破解“一家一戶”碎片化農業生產困局，長沙市大力推廣農村土地合作經營改革，以村為單位成立土地合作社，歸集農戶土地經營權，將土地流轉給新型農業經營主體，開展多種形式的農業適度規模經營。2018年全市流轉耕地183.69萬畝，占家庭承包耕地面積的54.32%；四大類新型農業經營主體增加到2.26萬家，其中家庭農場、農民專業合作社自2015年以來年均增長21.6%和11.5%。寧鄉市鵲山村首創整村流轉模式，通過土地合作社將全村4205畝耕地流轉給職業農民，農民土地收益由2016年的300元/畝增加到2018年的650元/畝，村集體經濟近3年年均收益28萬元，“鵲山模式”入選2016年度中國十大改革案例。

　　推動土地低效化利用向資源節約集約利用轉變。長沙市以瀏陽市列入全國集體經營性建設用地改革試點為契機，支持先行先試，積極探索土地入市模式。試行“建設權證”模式，通過復墾、復綠宅基地或閑置工業用地，獲得等同面積的“建設權證”用地指標，用于產業開發、旅游等項目。探索“兩入兩統兩建模式”，堅持土地入市、農民入股，統一規劃建設、統一安全環保，拆散建整、拆舊建新，將農村分散閑置、低效利用的土地集中開發利用。同時，建立與國有建設用地統一的交易平臺、登記管理、服務監管等機制，推動土地資源自由流動、公平競爭。

　　推動農戶分散化居住向相對集中居住轉變。長沙市以瀏陽市為試點，以農戶宅基地“三權分置”為基礎，穩步推行宅基地制度改革，推動宅基地跨村鎮流轉，鼓勵通過公開競價方式取得宅基地，實現土地資源優化配置。推行有償使用，在宅基地及農房確權的基礎上，規范使用面積標準，參照集體建設用地基準地價確定階梯式有償使用標準，收取超面積有償使用費。鼓勵有序退出，在保留宅基地資格權的前提下，建立退出補償機制，引導農民“打破舊灶建新灶”。全市整治“一戶多宅”“空心房”面積6322畝，瀏陽市實現宅基地流轉2061宗，為村集體和村民增加流轉收益近9000萬元。

　　推動農業單一化結構走向產業融合發展。產業興旺是鄉村振興的重點所在。長沙市以農村土地制度改革為契機，大力探索一二三產業融合發展新路徑，促進傳統農業向現代農業轉變。突出產業特色化，大力發展蔬菜、花豬、花卉苗木、綠茶、油茶等特色產業，集中打造產值過50億元、100億元的特色優勢單一農產品。突出產業標準化，大力實施農業標準化園區示范創建，建設種植業標準化基地超過80萬畝，實行統一育苗、統一配肥、統一生產、統一銷售。突出產業鏈條化，加快農業“接二連三”融合發展，提升產業附加值。如望城區喬口鎮大力發展“荷花+”產業，將農業生產、產品加工和觀光旅游串聯起來，農民畝均凈收益3000余元。

成效與啟示

　　長沙農村土地制度改革試點催生新時期農村巨大嬗變，土地效益增強、農民收入增加、集體經濟增收、市場主體增多、社會資本增投、人居環境增色。2018年，全市耕地蔬菜種植畝均產值6500元以上，特色經濟作物畝均產值10000元以上；農村居民人均可支配收入達29714元，居中部省會城市首位；村級集體經濟收入增幅達49.4%；長沙縣、望城區、瀏陽市、寧鄉市工商資本下鄉興辦企業2462家，投資124.2億元。實踐表明，必須聚焦“三農”發展的痛點難點，以土地制度改革為動力，從根本上打通資源變資產、資產變資金的通道，才能不斷釋放農村發展活力。

　　必須聚焦“人”的問題，促進農民變市民。加快鄉村振興，關鍵在人。長沙市通過成立農村土地合作社，將耕地向新型農業經營主體適度規模流轉，讓千家萬戶的農民從承包田走出來；通過探索宅基地使用權及農房財產權入股等方式，引導農民從低效利用的宅基地走出來；通過建立補償機制和保障機制，確保農民進城后仍能享受到土地附著的福利，引導農民從原住村走出來。實踐證明，只有統籌提升城鄉公共服務水平，解決好農民的后顧之憂，才能有序引導農民向城市轉移，加快新型城鎮化進程。

　　必須聚焦“錢”的問題，促進資源變資產。加快鄉村振興，離不開真金白銀的投入。長沙市聚焦農村發展中工商資本不想投、金融資本不敢投等重大瓶頸，一方面以土地制度改革試點盤活農村集體經營性建設用地、農戶宅基地，讓工商資本有地可落、有利可圖，調動了投資積極性。另一方面創新財政資金使用，有機整合涉農資金，建立金融資本投入農村的風險補償機制，既*程度釋放了資金效益，又引導各類金融機構加大對農村的金融支持力度。實踐證明，只有實行政府、市場、資本聯動，形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入、統一投放格局，才能激發各類資本“上山下鄉”的新熱潮，有效化解融資難題。

　　必須聚焦“權”的問題，促進權屬變權益。加快鄉村振興，要將土地使用權屬變為權益、帶來收益。深化農村土地制度改革，需要從法律層面明確各類土地的相關權屬及其邊界，夯實權屬變權益的基礎。必須堅持農村土地集體所有，加快土地頒證確權，探索賦予農民更多土地權能，增加農村土地權益。放活農村土地經營模式，明確國家、村集體、農民的權益分配比例，同時支持農民全面參與處置過程，確保農民權益不受損害。實踐證明，只有有效保障農民的土地權益，才能用活用好每一寸土地，更好地釋放土地價值。

　　必須聚焦“市”的問題，促進資產變資金。加快鄉村振興，關鍵要發展繁榮農村土地交易市場，將資產變現為資金。深化農村土地制度改革，必須堅持市場化導向，建立健全土地流轉交易平臺，*限度方便土地入市。進一步壯大農村土地經紀人隊伍，引導農戶將零散的土地交給專業組織集中利用，更好推動規模經營。大力創新土地入市交易模式，引導村組織將集體經營性建設用地使用權、農民將耕地使用權入市流轉、抵押、交易等，讓土地在流動中實現其應有價值。實踐證明，只有充分運用市場機制來科學合理配置資源，構建更加完善、高效的市場體系，才能讓更多土地加快入市、有序變現。

建議與思考

　　新時代深化農村土地制度改革，要加強頂層設計、加大制度創新，堅持問題導向、堅守改革底線，進一步激活農村土地資源要素，釋放農村土地價值，為鄉村振興戰略深入推進提供新動能。

　　優化改革路線圖。從立法、規劃、政策層面找準癥結、*發力，破除影響改革推進的法律政策瓶頸。著力強化立法頂層設計。全面總結各地土地改革試點成效，及時將各地改革試點成熟經驗上升為法律規定，為農村土地利用提供堅實法律保障。著力完善土地規劃設計。加快推進農村規劃“多規合一”，科學制定規劃導則、規劃標準和技術指南，確保規劃落地落細。著力健全土地管理政策。將涉地法律法規的一些原則性規定具體化為可操作的管理政策，進一步厘清涉農土地權益邊界，明確農村房地占有、使用、收益、處分各項權益，促進土地資源保護有效、流動有序。

　　增強組織凝聚力。著力構建黨建引領、群眾自治、市場運作相結合的基層治理新體系，為農村土地改革提供有力保障。建強政治組織。選好配強農村基層黨組織帶頭人，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，切實把基層黨組織的政治優勢轉化為推動鄉村振興的發展優勢。培優社會組織。充分發揮村民委員會等基層群眾性自治組織在土地流轉、收益分配、糾紛處置等方面的監督、協調作用，加快發展專業協會、生產互助、民間糾紛調解等各類社會組織，充分發揮多層次協商作用。放活經濟組織。強化村級集體經濟組織服務功能，加快促進集體經營性建設用地入市，鼓勵以入股、聯營等多種方式發展生產經營，壯大村級集體經濟。大力發展新型農業經營主體和農村新型合作經濟組織，使小農戶連接大市場。

　　夯實人才支撐點。念好“引才經”，鋪好“成才路”，激勵各類人才在農村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手。培育提升生產經營人才。以吸引年輕人務農、培養職業農民為重點，注重挖掘“土專家”“田秀才”，加快打造一支有文化、懂技術、會管理、善經營的新型職業農民隊伍。引導支持返鄉創業人才。大力實施“回歸工程”，打好鄉情鄉愁牌，念好招才引智經，引導扶持在外鄉賢、原籍大學生以及*外出務工人員回鄉創業。留住用好專業技能人才。培養、引進一批涵蓋種植業、園林業、畜牧業、鄉村旅游、農村電商等領域的農村技術“能人”。探索通過崗編適度分離等多種方式，引導更多農業科技人員服務農村、扎根鄉村。

　　打好產業特色牌。立足鄉村獨特的資源稟賦，推動農村產業結構調優、調高、調特，夯實鄉村振興的產業支撐。進一步調“優”產業結構。加快調整優化產業結構，因地制宜培育一批具有較高知名度、美譽度和市場競爭力的農業品牌，打造一批百億元級農業特色產業集群，提高農業產業附加值。進一步做“專”產業布局。按照“一縣一特、一鄉一業、一村一品”的產業布局要求，結合地域實際和產業發展現狀，科學規劃布局農業產業。以土地流轉為契機，做大做強專業化的農業產業園區，不斷發展壯大農業主導特色產業，提高農業產業效益。進一步打“通”產業鏈條。以大市場理念、互聯網思維、大數據手段，將“互聯網+”與種植業、加工業、流通業、服務業鏈條緊密結合起來，構建一二三產業融合發展的現代農業產業化體系。

　　構建發展新機制。破除制約農村土地流轉的體制機制桎梏，為改革松綁除障，深度釋放制度紅利。加快推進融合機制創新。深化戶籍制度改革，建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，加快補齊農村基礎設施和人居環境短板，持續優化農村公共服務供給，走好新時代城鄉融合之路。加快推進投入機制創新。不斷完善財政支農投入穩定增長、整合利用機制，堅決落實金融扶持政策，健全多層次農村保險體系，有序引導和帶動工商資本、金融資本、社會資本投向“三農”。加快推進市場機制創新。支持農村市場中介組織等各類服務組織開展土地托管、聯耕聯種、代耕代種、統防統治等服務，支持村級土地合作社對入社土地進行統一規劃、整理、開發，加快構建“縣有所、鎮有站、村有社”的農村土地流轉服務體系。

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