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　　今年初，上海市崇明區在土地高效利用上有個“大動作”：攜手市農委召開了農業招商推介會，推出5萬畝優質土地對外招商，希望引進一批優質新型農業經營主體。“完成流轉后，大片農村土地想找‘高端’的農業經營主體，可很難找到；另一方面，懂技術、會經營、有資本的‘新型農民’想找塊成規模的土地一展身手，可往往不知怎么找，或壓根找不到。以產業化思路開展農業招商，有助于破解‘地找不到人、人找不到地’的情況。”崇明區相關負責人告訴記者，崇明還將建立土地招商目標企業庫，把“地”用得更高質高效。

　　地的問題，向來是鄉村問題的核心之一。事實上，地也是鄉村*“值錢”的資源，有了可以用的地，才能吸引資本、人才、科技等優質要素下鄉，盤活農村土地對于發展鄉村旅游、增加農民財產型收入具有重要意義。鄉村的土地，如何進一步用好、用深、用活？

　　設施農用地，如何防止“非農化”

　　近年來，各地設施農業發展速度很快。但是，由于設施農用地形態布局分散、使用周期短、類型界定模糊，也成為管理難點，既存在現有設施農用地范圍難以滿足實際發展需要，也出現了一些地方借設施農用地名義違法用地的情況。

　　去年底，國家相關部門發布《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障工作的通知》（以下簡稱《通知》），針對一些地方“鉆政策空子”、借設施農用地名義實施違法用地的行為，明確省縣兩級規土部門要加強監管，縣級要設立設施農用地標示牌，接受公眾監督，并要將設施農用地信息納入綜合監管平臺，加強土地執法監察和土地督察，防止設施農用地“非農化”。

　　農村經營項目主體由原有農業附屬設施用房改造個“餐飲服務中心”，屬歷史存量農用地而非建設用地；經營項目內有配套設施蓋在了農業附屬設施用地上，雖經備案許可但未驗收就投入使用；經營項目相關設施雖然“農地農用”，但因地面硬化等原因被認定為違法用地，需整改恢復耕地……設施農用地的“管”和“用”之間的矛盾，包括但不限于這些方面。解決路徑主要是兩個：要么土地性質轉性為建設用地，要么把“非農化”的設施農用地認定為違法用地，繼而進行相應整改。解決這些問題，離不開相關職能部門的政策支持。

　　在這方面，本市一些區已有動作。比如，去年10月底，崇明區農委出臺了區級設施農用地管理辦法，明確了在滿足合法存量以外的設施農用地指標由區級統籌，用于“十三五”期間有意向新增的高品質、效益好的項目配套設施建設。規劃期內利用區級統籌指標建設的重點項目，項目落戶的鄉鎮應同步實施存量設施用地減量化，鄉鎮新增項目所需指標必須利用本區域范圍內存量合法設施農用地，通過“拆一批一建一”的方式實施存量的總量平衡。同時，嚴格執行農用地備案管理，規范設施農用地主體準入。完成備案后，區規土局、農委還要做好設施農用地備案信息核實和項目完工后的核查，備案到期后要及時做好設施農用地續期與復墾。

　　推進涉農項目建設，用地政策要更“活”

　　涉農項目建設進度緩慢，一般以設施農用地備案為主，給后續通過審批帶來一定難度；在美麗鄉村建設推進過程中，一些建設類項目屬于點狀用地或線狀用地，單個面積不大，處于農村地區又沒有具體的控規詳規，辦理用地手續繁瑣、緩慢……在*近的一份調研報告中，青浦區相關部門總結了涉農項目建設中現有用地政策跟不上用地現狀的問題。解決這些問題，需要更“活”的用地政策。

　　在《通知》中，就有對于用地政策的探索。《通知》明確要優先安排農村基礎設施和公共服務用地，做好農業產業園、科技園、創業園用地安排；鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過5%）規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村設施等建設。同時，為了鼓勵盤活存量建設用地，《通知》明確對利用存量建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈、物流倉儲、產地批發市場等項目建設或用于小微創業園、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農村二三產業的市、縣地區，有關地方可給予新增建設用地計劃指標獎勵。

　　有基層工作人員告訴記者，農村的土地性質要改變一般是‘項目導向’式的，涉及土地面積往往不大，傳統的規劃審批程序應用上去，有時顯得“殺雞用牛刀”。要在合法框架中更高效高質地利用農村土地，在項目符合區域產業導向、符合環保要求等的情況下，可嘗試爭取建設用地的點供政策，對重點項目給予保證指標的單獨性、保障性供地。

　　不過，用活土地并不等于放松底線。保障農村產業融合發展，并不意味著要在農村實行規模擴張，大量新增建設用地，必須堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。

　　需鼓勵農村土地創新復合利用

　　一方面是建設用地指標持續“吃緊”，另一方面是農村土地大量閑置，這是滬郊乃至全國農村的普遍情況。解決這對矛盾，一方面要爭取更靈活的用地政策，另一方面也需要把閑置的農村土地資源利用起來。

　　今年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中指出，要探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置，適度放活宅基地和農民房屋使用權。此前中央農村工作會議也強調，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，在維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權的前提下，以出租、合作等方式盤活利用空閑農房和宅基地，為農民帶來更多財產性收入。

　　相關專家告訴記者，以往的三權分置，指的是農村土地的三權分置，涉及集體所有權、農戶承包權和流轉經營權；今年中央“一號文件”提出了第二個三權分置，即宅基地的三權分置。此前，國家電網通過用電量測算過全國住房的城鄉空置率，結果顯示城鎮的空置率近15%，農村的空置率近19%。上述第二個三權分置的核心，就是盤活農村閑置宅基地。

　　記者從崇明區農委了解到，在深化推進宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革方面，崇明正大力盤活利用農村閑置建設用地、農民閑置宅基地和閑置農房等“沉睡資源”，通過土地、民房、勞務、物業股份合作社等形式集中農村分散資源，統一經營、管理、運作，提高農村宅基地、空閑地綜合利用效率。同時，在充分尊重農民意愿的基礎上創新宅基地管理模式，通過貨幣化置換、實物置換和異地集中建房等方式，加快農村居民點從自然分散向相對規模集中形態轉變。

　　宅基地并不是農村閑置土地資源的*形態，其他農村閑置資源也需要創新利用模式。崇明區供銷合作總社相關負責人告訴記者，供銷社在崇明各鄉鎮有大量的存量資產，在鄉村振興發展和*生態島建設過程中，供銷社正通過盤活這些資產，盡力支持鄉鎮的各項社會事業建設，比如支持鄉鎮的社區文化分中心、為農服務項目、農村居民區范圍內各類活動場所、民宿建設過程中的配套設施建設等。“這是一項雙贏的工作，既解決了鄉鎮建設用地難的問題，又使供銷社的資產質量得到了提升。”

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