按照《農業農村部關于商請確定農村集體產權制度改革試點有關事項的函》（農經函〔2018〕2號）精神，根據中央對整省試點的有關要求和國家相關政策規定，結合吉林省實際，制定本試點方案。

　　一、優勢條件

　　吉林地處東北亞腹地，東部與俄羅斯接壤，東南部隔圖們江、鴨綠江與朝鮮相望，南部與遼寧相接，西部與內蒙古相接，北鄰黑龍江，是全國9個邊境省份之一，是國家“一帶一路”戰略向北開放的重要窗口。現轄1個副省級市、7個地級市、1個自治州和長白山管委會、60個縣(市、區)、624個鄉鎮、9300多個村。2017年，全省農村集體賬面資產總額383億元。

　　吉林省農村集體資產的形成和分布具有鮮明特點，農村集體資產財務管理工作經過多年實踐，為其他地區探索了路徑、積累了經驗。吉林省開展農村集體產權制度改革整省試點具備四方面優勢條件。一是領導高度重視。省委、省政府主要負責同志和分管負責同志多次就農村集體產權制度改革作出批示，召開專題會議進行研究和安排部署。2017年12月，省委、省政府印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》（吉發〔2017〕37號），成立農村集體產權制度改革領導小組，專門負責農村集體產權制度改革工作。二是農經力量雄厚。省、市、縣、鄉農經機構健全，尤其是鄉鎮級按小鄉4人、中鄉5人、大鄉6人核定編制，村級設1名報賬員，實行以縣農經部門為主的管理體制，從農村稅費改革開始，全面實行村級財務會計鄉鎮代理制，不僅擁有農村集體產權制度改革人力保障，而且還具備堅實的業務支撐。三是具有地區代表性。吉林是糧食主產區，農村集體經營性資產主要集中在城中村、城郊村和園中村，這種現象在欠發達省份普遍存在，具有很強的代表性，搞好試點可以發揮典型示范作用，符合以點帶面推進改革的要求。四是具備實踐基礎。按照中央有關部署，吉林正在有序推進3個*試點縣、22個省級試點村的農村集體產權制度改革工作，積累了較為成熟的改革經驗。

　　二、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，大力實施鄉村振興戰略，走吉林振興發展新路，按照黨中央、國務院決策部署和整省試點有關要求，以明晰農村集體產權歸屬、保障農民財產權益為目的，以推進集體經營性資產改革為重點任務，以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向，不斷壯大集體經濟，探索集體經濟新的實現形式和運行機制，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，不斷解放和發展農村社會生產力，緊密結合農業供給側結構性改革和*扶貧，促進農業發展、農民富裕、農村繁榮，推動城鄉融合發展，率先實現農業農村現代化，為鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

　?。ǘ┗驹瓌t。一是維護農民利益。明確農村集體經濟組織市場主體地位，落實農民對集體資產股份權能和收益分配權利，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益作為農村集體產權制度改革的出發點和落腳點，促進集體經濟發展和農民持續增收。二是嚴守法律政策底線。將法治思維運用到改革的每一個環節、每一個步驟，嚴守法律紅線，確保改革在法治軌道上推進。改革必須堅持農民集體所有不動搖，無論怎么改都不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，不能讓集體資產流失；必須堅持農民權益不受損，無論怎么改都不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，既要防止外部資本侵占，又要防止內部的少數人控制。三是尊重農民意愿。發揮農民主體作用，相信農民智慧，支持農民創新創造，把選擇權交給農民，讓農民自己做主，任何單位和個人都不能越俎代庖，搞包辦代替，但可以給出一些原則性的指導意見，也可以示范引導，確保農民的知情權、參與權、表達權和監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。四是分類有序推進。針對農村集體資產的規模結構、管理水平、運用效益和農民群眾訴求的千差萬別，采取差異化的推進措施，因地制宜，因村施策，積極探索，勇于創新，著力在關鍵環節和重點領域取得突破。五是統籌推進農村改革。樹立系統思維，增強各項改革措施的整體性和協同性，把農村集體產權制度改革放在鄉村振興戰略的大背景下謀篇布局，納入農業供給側結構性改革的總盤子中一體推進，與深化農村土地制度改革、林權改革、水利改革、農墾改革緊密結合起來，*限度地釋放農業農村改革的綜合效應。

　?。ㄈ┠繕巳蝿?。全面開展農村集體資產清產核資，摸清集體家底，分清資產類別，健全管理制度，搭建監管平臺；全面確認農村集體經濟組織成員身份，建立成員名冊，落實成員對集體資產股份權能，加強集體資產股權管理；建立健全農村集體經濟組織，明確集體經濟組織市場主體地位，完善集體經濟組織管理體制和運行機制，發揮集體經濟組織功能作用；管好用好集體資產，建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制，促進集體資產保值增值；落實農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經濟活動的民主管理權利，形成有效維護農村集體經濟組織成員權利的治理體系。

　　三、重點工作

　?。ㄒ唬┣瀹a核資。按照農業部等9部門《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》要求，對農村集體資產進行全面清查核實，摸清集體家底，健全管理制度，改進管理方式，防止資產流失。重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等，查實存量、價值和使用情況，做到賬證相符和賬實相符。對集體債務、老股金和經濟合同等要逐筆查實，賬外債務、持股證明和經濟合同主要內容應登記備查。對政府扶持集體經濟發展的撥款、減免稅費等形成的資產，歸農村集體經濟組織所有，取得相關原始憑證，做好資產移交手續，納入賬內核算，按實際使用情況，分清資產類別。對清查出的沒有登記入賬或者核算不準確的，要經核對公示后登記入賬或者調整賬目。對長期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續。對侵占集體資金和資產的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關處理，構成犯罪的移交司法機關依法追究當事人的刑事責任。清產核資由縣級黨委政府統一組織實施，縣鄉農業等相關部門要深入村屯加強指導，全面清理核實集體資產，按資源性資產、經營性資產和非經營性資產，分別登記造冊并整理歸檔。資產清理核實結果要及時張榜公布，經村集體經濟組織成員大會或成員代表會議確認，及時報鄉鎮政府備案。聘請有資質中介機構進行清理核實的，須經集體經濟組織成員大會或成員代表會議討論決定，報鄉鎮政府備案。

　　（二）產權界定。在清產核資基礎上，準確界定不同集體經濟組織之間以及集體與外部單位、部門的產權關系，落實集體資產所有權。對不同集體經濟組織之間的產權歸屬，要把農村集體資產的所有權確權到各級農村集體經濟組織成員集體，并依法由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，防止平調集體資產。屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權。集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打亂原集體所有的界限。對集體與外部單位、部門的產權關系，要按照“誰投資、誰所有”的原則，充分考慮資產形成的過程，從有利于管理和農村社會穩定出發，尊重歷史、照顧現實，實事求是地界定集體資產權屬。嚴格劃清集體資產和國有資產邊界，防止產權糾紛。

　?。ㄈ┏蓡T確認。依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，全面開展農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。縣級要制定確認農村集體經濟組織成員的指導意見，報省備案；農村集體經濟組織要制定確認成員的具體程序、標準和辦法，報縣備案，建立健全農村集體經濟組織成員登記備案制度。成員確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實保護婦女合法權益。提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份。

　?。ㄋ模┕蓹嘣O置。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。成員股是按集體資產凈額的總值或一定比例折股量化，由符合條件的集體經濟組織成員享有的股份，成員股可由人口股、農齡股、土地股等一項或多項構成。集體股是按集體資產凈額的一定比例折股量化，由全體成員共同享有的股份，集體股占總股本的比例由村集體經濟組織成員大會討論決定，但*不得超過20%，集體股獲得的分紅主要用于集體擴大再生產、集體公益事業、彌補福利費缺口、彌補以前年度虧損和轉增積累等方面。

　　股權設置時，要將農村合作基金會清盤關閉時的折股股金，經集體經濟組織成員大會或成員代表會議討論確定量化標準，優先落實給持股人。

　　（五）折股量化。將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，落實到戶，編制成員名冊，發放股權證書，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經營性資產的村，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。已經實行股份合作的，要總結經驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒有開展股份合作的，可根據群眾意愿和要求，先進行試點，再由點及面展開。農村集體經營性資產的股份合作制改革只能在農村集體經濟組織內部進行。鼓勵各地在尊重農民意愿的前提下，開展土地股份合作，發展新產業新業態。

　?。┕蓹喙芾怼＾r村集體資產股權實行靜態管理，提倡不隨人口增減變動而調整。建立集體資產股權登記制度，詳實記錄農村集體經濟組織成員持有的集體資產股份取得、繼承、抵押、擔保、交易、收益等信息。健全集體收益分配制度，明確收益分配范圍和順序，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。成員股可以在本集體經濟組織內部進行有償轉讓，但要防止和避免股權集中到少數人手中；由本集體經濟組織贖回的，一般應由成員自愿提出退出股份申請，集體經濟組織按照一定的程序和價格收購。成員股的繼承，由本集體經濟組織根據《繼承法》等相關規定，制定具體辦法。具備條件的地方，探索研究制定集體資產股權抵押、擔保貸款辦法。

　　（七）組織登記。農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，是特別法人，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社?，F階段可由縣級農業（農經）部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，并賦統一社會信用代碼，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理公章刻制、銀行開戶等相關手續，開展經營管理活動。未實行經營性資產折股量化的地方，可申請成立經濟合作社；實行經營性資產折股量化的地方，可申請成立股份經濟合作社。注冊登記的農村集體經濟組織，啟用新的賬目和專用印鑒，鄉鎮將代管的村級公章移交給村集體經濟組織。農村集體經濟組織要完善治理機制，制定組織章程，成立成員大會。成員大會是集體經濟組織*權力機構，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，須經成員大會或成員代表會議三分之二以上審議通過后方可實施，實行持股成員一人一票表決制度，防止少數人操控。成員大會選舉產生理事會、理事長和監事會、監事長，理事長是法定代表人，監事長列席理事會會議，理事會成員人數應為單數，監事會成員不得少于3人，理事會成員和監事會成員不得兼任。村干部是集體經濟組織成員的，可兼任村集體經濟組織理事長、監事長等職務。

　?。ò耍┌l展壯大農村集體經濟。加快農村集體資產監督管理平臺建設，將清產核資結果、集體經濟組織登記、資產財務管理、產權制度改革情況等納入平臺。建立健全農村產權交易市場，開展農村承包土地經營權、集體林權、“四荒”地使用權、農業類知識產權、農村集體經營性資產出租等流轉交易。逐步完善農村集體經濟組織功能，探索明晰其與村民委員會職能關系。引導農村集體經濟組織利用土地、生態環境和人文歷史等資源性資產發展現代農業項目、休閑農業和農村旅游；探索利用各類閑置的房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相關產業。

　　四、時間表和路線圖

　　農村集體產權制度改革整省試點的時間表為：2018年，全面動員部署清產核資工作，制定清產核資配套政策，組織開展清產核資培訓，分步開展清產核資工作，基本完成清產核資任務，建立集體資產臺賬。2019年上半年，全面完成清產核資，對清產核資開展“回頭看”，將清產核資結果納入集體資產監管平臺，完成農村產權流轉交易平臺和市場建設，條件成熟的地方可以開展成員確認、股權設置、折股量化等工作。2019年下半年，全面完成成員身份確認，編制成員名冊，由點及面開展經營性資產折股量化，發放股權證書。2020年10月底前，全面完成經營性資產折股量化，制定農村集體經濟組織章程，對農村集體經濟組織進行登記賦碼，規范集體資產監管和運營，匯總農村集體產權制度改革成果，總結試點經驗，探索出可復制、可推廣的試點模式，以省政府名義向農業農村部總結報告農村集體產權制度改革整省試點工作情況。

　　農村集體產權制度改革整省試點的路線圖為：全省所有的農村集體經濟組織都要開展農村集體資產清產核資和成員身份確認，在此基礎上，對不同類型的農村集體經濟組織，分類實施改革。對經營性資產數額較大的，要將集體資產折股量化到人、落實到戶，制定農村集體經濟組織章程，建立農村集體經濟組織治理機制和運行機制，按規定進行登記賦碼，建立收益分配制度，按股份向成員分配收益，增加農民財產性收入；對經營性資產數額較小的，是否折股量化及開展后續改革工作，由農村集體經濟組織成員大會或成員代表會議討論確定；對沒有經營性資產的，完成清產核資和成員身份確認工作后，暫時維持現狀，重點是發展壯大集體經濟。沒有折股量化的農村集體經濟組織，以后如因集體土地征收、政策資金扶持，以及集體取得發展擁有較多經營性資產，具備折股量化條件時，再進行折股量化以及后續改革工作。

　　五、組織保障

　?。ㄒ唬娀M織領導。農村集體產權制度改革實行省級全面負責、縣級組織實施的領導體制和工作機制。省委、省政府成立了吉林省農村集體產權制度改革領導小組，領導小組辦公室設在省農業農村廳。市縣鄉要成立本級農村集體產權制度改革領導小組，各級黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自掛帥，擔任組長，承擔領導責任。村級要在鄉鎮黨委政府指導下，建立在村黨組織及村委會領導下的，由村集體經濟組織負責人、村務監督委員會成員和村集體經濟組織成員代表共同組成的村集體產權制度改革領導小組和工作班子。

　　（二）制定工作方案?？h級黨委政府要對農村集體產權制度改革進行總體安排部署，明確具體任務，制定工作方案，開展政策和業務培訓，進行廣泛宣傳動員，穩步組織實施。鄉級黨委政府要制定具體實施方案，細化工作任務，一項一項抓好落實。村級要在縣鄉指導下，研究制定具體操作辦法，經鄉鎮政府把關、村集體經濟組織成員大會或成員代表會議討論通過后，報鄉鎮政府備案。

　?。ㄈ┞鋵嵐ぷ髫熑?。省市縣鄉村五級要層層分解任務，明確工作目標，將每項具體工作落實到單位、到人頭，創造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問題，要切實加以解決，涉及重大政策調整的，要及時向上級請示匯報。各級要加強調查研究和工作指導，及時做好政策評估，協調解決改革中遇到的困難和問題。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經濟組織及其成員權益等行為。

　　（四）加強宣傳培訓。堅持正確的工作方法，切實發揮基層黨組織核心作用和黨員干部模范帶頭作用，采取農民群眾喜聞樂見的方式、聽得明白的語言、看得清楚的典型，講清政策，明確權利和責任，做好不同對象的思想工作，尤其是讓農民群眾全面了解改革精神和政策要求，充分調動農民群眾參與改革的積極性，營造良好的改革氛圍。加大培訓力度，主要培訓各級黨政負責同志、農業（農經）部門負責同志和具體工作人員，省培訓到市縣，市培訓到縣鄉，縣培訓到鄉村，實現培訓全覆蓋。

　?。ㄎ澹┘哟笳咧С帧Ｇ謇韽U除各種阻礙農村集體經濟發展的不合理規定，營造有利于推進農村集體產權制度改革的政策環境。認真執行農村集體產權制度改革的稅費優惠政策，將國家稅費減免政策落到實處。進一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經濟發展機制。逐步增加政府對農村的公共服務支出，減少農村集體經濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。統籌安排農村集體經濟組織發展所需用地。農村集體產權制度改革工作經費納入同級財政預算。

　?。┚S護農村社會穩定。農村集體產權制度改革涉及集體和農民的切身利益，政策性強，關注度高，操作難度大，要尊重農民意愿，兼顧集體和農民的利益，采取切實可行的便民服務方式，暢通民意表達渠道，做好政策解答、信訪接待、農村產權糾紛調解仲裁和司法救濟等工作，搞好社會穩定風險評估，穩扎穩打，穩步推進，及時發現和消除不穩定因素，做到小事不出村、大事不出鄉，把矛盾化解在基層，消滅在萌芽狀態。

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